Il Ministero dell’Economia e delle Finanze e il Ministero della Giustizia, dopo aver ricevuto lo scorso 30 giugno la relazione finale della Commissione interministeriale per la riforma della giustizia tributaria, riportante due opzioni contrastanti, hanno deciso di formare un Gruppo tecnico operativo con il compito di predisporre, entro il 15 aprile 2022, uno schema normativo per la riforma strutturale della giustizia tributaria, prevista nell’ambito del PNRR.

Nel frattempo, le Commissioni Riunite Finanze e Giustizia del Senato stanno portando avanti le audizioni relative ai diversi disegni di legge di riforma della giustizia tributaria proposti dai vari schieramenti politici.

La riforma della giustizia tributaria entra quindi nuovamente tra le priorità del Governo e si fanno passi avanti verso una figura professionale del giudice tributario, come affermato dal Ministro Franco nell’audizione del 23 febbraio 2022 al Senato sullo stato di avanzamento dei progetti legati al PNRR.

Nel progetto di riforma, la giustizia tributaria continuerà ad essere una giurisdizione esclusiva di controllo dell’esercizio del potere di applicazione dei tributi e pertanto non può essere assimilata né alla giustizia civile né a quella amministrativa e neppure a quella del cultore dell’economia aziendale e della contabilità dello Stato.

Vediamo quindi i 10 principi da rispettare nella riforma strutturale della giustizia tributaria.

1. Codice della giustizia tributaria e quinta magistratura

La nuova magistratura tributaria dovrà avere una propria autonomia e distinguersi nettamente dalle altre magistrature (ordinaria, amministrativa, contabile e militare): deve quindi essere una quinta magistratura, in virtù dell’importanza e della complessità delle materie trattate, che hanno un peso rilevante sul tessuto economico nazionale, pari all’1% del PIL.

L’attuale “Ruolo unico nazionale dei componenti delle Commissioni tributarie” (art. 12, comma 4-bis, legge n. 44/2012, che ha modificato l’art. 4, legge n. 183/2011 inserendovi il comma 39-bis), non permette di assimilare gli attuali magistrati onorari che lavorano nelle Commissioni tributarie o negli uffici giudiziari ordinari a un vero e proprio “ordine giudiziario”, perché il loro ruolo ha solo natura funzionale e non costituisce un ruolo organico di incardinamento di soggetti legati da un rapporto di pubblica dipendenza.

È inoltre necessaria la redazione di un Codice della giustizia tributaria.

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Questa direttrice è stata ampiamente condivisa e affermata anche della Corte di Cassazione che, nelle conclusioni della Relazione anno 2021, ha scritto: “Accanto a numerosissimi giudizi bagatellari che in buona parte si esauriscono nei gradi di merito, vi è un contenzioso di grande rilievo giuridico ed economico, che giunge ineluttabilmente in Cassazione (è questo il motivo per cui mentre da anni le cause tributarie decrescono nei gradi di merito, il flusso dei ricorsi per cassazione è sostanzialmente stabile). Nel 2021 il valore delle cause trattate dalla sezione tributaria della Corte ha superato 9 miliardi di euro, con un tasso di accoglimento dei ricorsi nei confronti delle decisioni delle Commissioni tributarie regionali di gran lunga più elevato di quello del contenzioso ordinario […]. Vi è un larghissimo consenso sulla necessità di riformare la giustizia tributaria affidandola a giudici che la trattino a tempo pieno, mentre oggi per i componenti delle Commissioni (a cominciare dai magistrati che sono circa 1.450) è un secondo lavoro. Sarebbe un passaggio cruciale. Delle 40.756 cause civili definite quest’anno dalla Corte, 15.518 sono in materia tributaria (il 38,1% del totale) e quasi metà dell’arretrato attiene a questa materia. Una riforma reale della giustizia tributaria è forse l’atto più di ogni altro in grado di incidere sui problemi del giudizio di legittimità, riequilibrando il vertice del sistema giudiziario”.

2. Presidenza del Consiglio dei Ministri: la teoria autonomista

La nuova giustizia tributaria non dovrà più dipendere dal MEF, ma da un organo terzo e imparziale come la Presidenza del Consiglio dei Ministri. In tal modo sarà possibile rispettare:
  • l’art. 111, comma 2, della Costituzione, che dispone ““Ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizione di parità, davanti a giudice terzo e imparziale”;
  • ’art. 6, paragrafo 1, della Convenzione europea dei Diritti dell’Uomo, che così dispone: “Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un tribunale indipendente e imparziale, costituito per legge, il quale sia chiamato a pronunciare sulle controversie sui suoi diritti e doveri di carattere civile o sulla fondatezza di ogni accusa penale formulata nei suoi confronti.
Attualmente la Presidenza del Consiglio dei Ministri esercita già alcune funzioni nei rapporti con gli organi della giustizia tributaria, ad esempio:
  • promuove il procedimento disciplinare (art. 16, D.Lgs. n. 545/1992);
  • può sciogliere il Consiglio di Presidenza (art. 28);
  • esercita l’alta sorveglianza sulle commissioni tributarie e sui giudici tributari (art. 29).

3. Modifica delle denominazioni dei nuovi organi speciali

La nuova giustizia tributaria sarà esercitata da:

  • Tribunali tributari a base provinciale;
  • Corti di appello tributarie istituite presso le attuali Corti di appello;
  • Sezione ordinaria specializzata tributaria della Corte di Cassazione, con possibilità del rinvio pregiudiziale (articoli 102, comma 2, e 108, comma 1, Cost.).

Ci sarà una totale incompatibilità tra giudici di merito e quelli della Corte di Cassazione. Si deve inoltre prevedere un Ufficio per il processo tributario, la cui composizione e funzionamento possono essere disciplinati secondo le norme previste per i Tribunali e le Corti di appello civili, in quanto compatibili.

Per evitare conflitti di interesse tra parti pubbliche e private, le mediazioni fiscali si dovranno svolgere sempre presso i Tribunali tributari.

Restano invece invariati, senza limitazioni o esclusioni, gli attuali difensori (art. 12, D.Lgs. n. 546/1992).

È poi necessario garantire la piena parità di conoscenze informative tra tutte le parti del processo tributario, anche abolendo il termine anacronistico “Commissioni tributarie”: la nuova terminologia è infatti più adeguata a descrivere la natura giurisdizionale dei nuovi organi giudiziari speciali.

4. Concorsi pubblici

In virtù della complessità della materia tributaria, è necessario istituire la figura di un giudice tributario professionale a tempo pieno, vincitore di un concorso pubblico scritto e orale, riservato a laureati in giurisprudenza ed in economia e commercio, con una riserva di posti per i giudici tributari in servizio da almeno 10 anni provvisti di laurea in giurisprudenza o economia (articoli 97, comma 4, e 106, comma 1, Cost.).

5. Giudici togati professionali

Si deve prevedere la creazione di soli giudici tributari togati, vincitori di concorso pubblico, a tempo pieno, per un totale di 600-700 unità, con obbligo di formazione e aggiornamento continuo, a pena di decadenza dalla funzione di giudice tributario.
Al giudice togato monocratico saranno attribuite:
  • le controversie di valore inferiore a 50.000 euro, al netto di sanzioni e interessi;
  • le controversie relative alle questioni catastali;
  • le controversie in merito ai giudizi di ottemperanza
  • altri casi che saranno tassativamente previsti dalla legge.

Il trattamento economico dei giudici tributari sarà il medesimo dei magistrati ordinari.

6. Giudici onorari monocratici

Le controversie sino a 3.000 euro, al netto di sanzioni e interessi, potranno essere attribuite in primo grado alla competenza di un giudice onorario monocratico, non togato, per il quale si dovrà prevedere un’indennità, fissa e variabile, stabilita per legge (art. 23, comma 2, D.Lgs. n. 116/ 2017).
Secondo i dati contenuti nella Relazione della commissione per la Riforma della Giustizia tributaria, aggiornati al 2019, le controversie di valore inferiore a 3.000 euro pendenti avanti alle Commissioni provinciali sono il 49,16%, mentre quelle pendenti avanti alle Commissioni regionali sono il 26,93%, per un totale del 40,03 %, a cui andrebbero aggiunti i ricorsi nelle materie catastale e dell’ottemperanza.

7. Numero massimo dei giudici tributari

Si dovrà prevedere un numero massimo tra i 600 e gli 800 giudici tributari, rispetto agli attuali 2.792, considerando che i nuovi giudici tributari saranno tutti a tempo pieno e perciò potranno dedicarsi totalmente alle cause tributarie.

8. Limite di età a 70 anni e responsabilità

Si ridurrà a 70 anni l’età pensionabile dei giudici tributari, perché la scelta risulta compatibile con l’efficiente funzionamento degli organi di giurisdizione, soprattutto per la fase istruttoria.
A tutti i giudici tributari si applicheranno le disposizioni concernenti il risarcimento dei danni cagionati nell’esercizio delle funzioni giurisdizionali previste dalla legge n. 18/ 2015.

9. Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria

È necessario riformare l’ordinamento del Consiglio di Presidenza della giustizia tributaria, la cui composizione deve essere disciplinata in modo analogo a quello del Consiglio Superiore della Magistratura (CSM).

10. La fase transitoria

Le proposte legislative fin qui elencate richiedono un’adeguata disciplina transitoria, considerato che la nuova giurisdizione tributaria dovrà partire il 1° gennaio 2023, prevedendo anche una definizione delle controversie pendenti, per l’abbattimento di tutto l’arretrato.
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